WSP觀點/循環經濟在台灣：資源再生的挑戰與轉機

台灣推動循環經濟面臨政策協調困難、法規不一與技術發展不足等挑戰，儘管回收率高，但資源仍多以焚化或掩埋處理，循環利用效益有限。本文分析歐盟、日本等國經驗，提出加速立法、跨部門協調、技術投資與社會參與等策略，期望打造資源永續與經濟兼顧的綠色轉型模式。

循環經濟（Circular Economy）是近年全球積極推動的發展策略，強調在產品全生命週期中減少資源浪費、延長資源壽命，達成經濟發展與環境保護並行。對資源依賴進口的台灣而言，循環經濟更是確保資源永續與經濟韌性的關鍵。台灣年原物料消耗量於2021年時已達2.7億公噸，且76%的資源仰賴進口，相當於每人每年耗用11.57公噸原料。如何降低對進口資源的依賴、在地循環再生，攸關國家資源安全。

​此外，垃圾掩埋空間有限，使得台灣長期以「焚化」作為垃圾最終處置主軸，衍生底渣去化等環保議題。雖然在各界努力下，台灣的資源回收率一度高達 53% ～ 62%，名列世界前茅，但回收並不等於有效的資源循環，實際上，全台待處理的暫置垃圾不減反增，從2017年的8.1萬噸暴增至2022年的75.2萬噸，甚至，部分回收物仍以焚化或掩埋作為最終處置。在政策法規、產業結構以及環保與經濟發展拉扯下，循環經濟在台灣的落實面臨諸多挑戰。本文將深入探討這些挑戰，並剖析其可能轉機與對策。

圖一 垃圾山堆置實景
​​來源：https://www.greenpeace.org/eastasia/press/8457/greenpeace-urges-the-taiwan-government-to-resolve-the-garbage-crisis
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歐盟於2020年通過《循環經濟行動計畫》（CEAP），主張由傳統線性經濟的「取用-製造-丟棄」模式轉向「減量-再利用-再生循環」模式，透過產品設計、商業模式創新與資源回收技術，讓資源在經濟體系中不斷循環，這一理念在全球已成為主流共識，並作為歐洲綠色新政的重要支柱，預計透過產品綠色設計、促進永續消費、加強廢棄物預防等措施，期望於2050年前實現碳中和與經濟永續。

圖二 線性經濟轉換為循環經濟
​來源：https://www.reccessary.com/zh-tw/news/what-is-circular-economy

根據歐洲環境署資料顯示，2023年歐盟的循環材料使用率已達11.8%，雖領先全球其他地區但多年來並無進步，顯示仍有巨大的成長空間，且綜觀全球整體，循環率甚至從2018年的9.1%降至2023年的7.2%——也就是說，人類所消耗的物質中僅有不到一成來自回收再生來源，顯示我們的經濟體需依靠大量開採新資源，即便是最發達先進的地區對於循環經濟的貢獻亦仍有不足。

以世界各國為例，均期望透過訂立循環經濟目標以扭轉此趨勢。例如，荷蘭提出到2050年打造完全循環的經濟體，並設定2030年前將原生原料使用量削減一半。為此荷蘭政府推動跨部門合作，營造有利二次資源交易的市場環境，期望政策與企業共同發力實現目標。日本則早在2000年制定《循環型社會基本法》，陸續施行家電回收法、資源有效利用促進法等，構築「循環型社會」。透過明確的法規架構與產業投入，日本有效提升資源迴圈利用，減少垃圾最終處置量。同時，日本廣泛採用垃圾熱處理並回收能源，甚至將焚化底渣製成環保水泥（Eco-cement）等建材，用制度創新平衡經濟發展與環境永續。這些國際經驗顯示，循環經濟已是各國競相投入的新賽道，能否建立完善制度與技術優勢，將決定未來的綠色競爭力。
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台灣近年來在政策宣示上積極擁抱循環經濟理念。2016年行政院將循環經濟列為「五加二產業創新計畫」重點之一，企圖帶動各產業轉型升級。然而，實務推動卻因法規和主管權責分散而受阻。首先，主導機關與跨部會協調不足。循環經濟議題廣泛，牽涉靜脈產業（廢棄物處理端，主要由環保署/環境部主管）與動脈產業（製造、生產端，涉及經濟部及各目的事業主管機關）。長期以來，環境與經濟、農業等部門各自為政，缺乏一個強而有力的統籌單位。儘管2023年8月環保署升格為環境部，並新設資源循環署專責循環經濟政策，仍需要行政院層級明確各部會職掌，建立跨部會溝通協調機制，唯有打破部門藩籬，環保、經濟、農業等才能整合資源，消弭制度矛盾。

其次，現行法規架構掣肘循環經濟的推動。台灣目前涉及廢棄物與資源再利用的主要法源有《廢棄物清理法》與《資源回收再利用法》。但這兩部法規立法立場多著眼於「防止污染危害」，也就是先將廢棄物視為環境風險加以管制，再在特定條件下允許再利用。結果導致二次資源的流通受到嚴格限制——企業若欲將副產品或廢料資源化，須面對繁複的許可程序，且稍有不符規範即被視同違法棄置。

名詞定義不一亦造成困擾：什麼算「產品」、什麼算「廢棄物」、再利用後稱作「再生料」還是「副產品」，各界認知差異很大。例如，一項工業副產物若被環保法規認定為「廢棄物」，就必須依照廢棄物處理流程管理，無論其實質價值如何；反之，如果能被視為一般「產品」或「原料」，則可自由流通。這種模糊地帶導致不少循環利用計畫卡在法規灰色空間。針對上述問題，政府其實已研擬多時欲推動《資源循環利用促進法》（欲改名為循環經濟促進法）整合現行法令。環境部資源循環署表示，循環法將結合廢清法與資源再利用法的內容，翻轉廢棄物定義，從「預設為廢」改為「預設為可用資源」，大幅擴大廢棄物資源化範圍。該法並計畫引入獎勵機制，補助企業從事循環利用技術研發，鼓勵源頭減量與綠色設計。惟此草案涉及觀念轉變，歷經多次研商仍未能在立法院三讀通過。在法源遲遲不到位，將使得各項循環經濟措施缺乏高位階法律支撐。

再者，環境、農業與工業部門間有時出現政策衝突。一方面環境法規嚴格控管廢棄物去向，另一方面農業與工業部門又希望善用副產品降低成本。舉例而言，焚化爐燃燒後的底渣按環保署規定需先經穩定化才能再利用，但因再利用去路有限，甚至曾出現將部分底渣製成低強度建材回填至農地的爭議後續環保署於《焚化底渣再利用管理辦法》原本明定底渣再生粒料不得使用於農業用地，但又訂出除外條款：若將底渣製成透水混凝土或瀝青等產品，則可作為地力改善用途進入農地，這種自相矛盾的規範，引發農業單位和環保團體疑慮，雖名為改良土壤，實則恐將重金屬污染帶入農田。

圖三 焚化爐底渣與低密度再生透水混凝土外觀相似來源：https://e-info.org.tw/node/229632

同理，在畜牧業上，農業部門長期鼓勵廚餘餵養豬隻以資源化剩食，但碰上非洲豬瘟等防疫需求時又祭出禁令，導致廚餘大量改採堆肥或焚化處理，增加環保處理壓力，近年又推廣有機物質厭氧轉換成生質能再利用，殘餘有機質則進行沼渣沼液澆灌，美其名作為循環經濟的最佳示範，實則訂有農作物營養鹽(氮磷)需求限制，導致澆灌面積需求增加進而限制了厭氧處理系統的規模化。實務上厭氧消化採用多元有機質來源，能建置良好的厭氧共消化系統，又可能因來源涉及有機廢棄物，導致最終產出的固體廢棄物再利用受到不同主管機關的法規限制。
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這些案例說明，不同部門的法規目標各異（環保強調污染防治、農業重視食安防疫、工業追求副產物利用），若無通盤協調，往往出現「頭痛醫頭、腳痛醫腳」的現象，使循環經濟推動舉步維艱。

圖四 有機廢棄物來源之主管機關，與各類處理技術及再利用方式來源：https://www.ceita.org.tw/biomass-recycling-an-emerging-industry-driven-by-net-zero/

落實循環經濟，技術是關鍵推手。台灣在資源垃圾（可回收物）的分類與回收體系已運作多年，民眾普遍具有垃圾分類習慣，回收清運網絡也相對健全。然而，現行回收主要著重於紙類、金屬、塑膠容器等傳統項目，進一步的精細分選與深度再生技術仍待加強。以廢塑膠為例，環境部統計2023年全台塑膠廢棄量約253.9萬噸，其中僅約108.9萬噸進入回收再利用，超過一半（約140.8萬噸）仍以焚化處理。部分原因在於塑膠種類繁多且混雜難分，例如多層複合包裝、受污染的一次性餐具等，現有機械回收技術不易處理。先進國家正發展高階分選設備（如光學選別、人工智慧機器手臂分揀）和化學回收技術（如熱解將塑膠轉回油品）來應對這類難回收廢棄物。台灣在這方面的投入相對有限，導致資源垃圾中的再生潛能未被充分挖掘。

同時，回收再生產業也面臨經濟瓶頸。再生料往往在品質穩定度上不如原生料，而市場價格又缺乏競爭力。據產業界反映，若缺乏政策誘因，終端廠商傾向採用價格低廉且穩定供貨的原生材料，導致回收產品滯銷。這點在廢玻璃、廢塑料顯得尤為明顯：國內回收場回收的混雜廢塑料，一部分因無利可圖而囤積，最後不得不交由焚化處理。再者，新興的循環技術研發需要大量資金與時間投入，如材料再製提純、產品模組化設計、模擬生物分解技術等，都非中小企業所能單獨承擔。資金與人才缺口成為循環技術升級的主要障礙。根據台灣循環經濟與創新轉型協會 (CEITA) 指出，要讓材料不經丟棄直接回到經濟體，須導入再製造、升級回收、綠色設計等新興技術和商業模式，這些都仰賴研發投資與專業人力培育。可見在技術面，台灣雖擁有電子廢棄物回收、半導體製程化學品回收等部分技術優勢，但仍需加大研發力度，才能突破目前資源再生利用率停滯不前的瓶頸。

圖五 廢塑膠回收與再生資源循環圖
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整體而言，只要技術路徑行得通、經營模式合理，再生資源一樣能創造價值。未來若能透過政策引導，將研發能量導向資源循環領域，並降低新技術商品化的門檻，台灣的資源再生技術應用潛力可望大幅提升。
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儘管挑戰嚴峻，台灣在循環經濟領域仍有一些值得肯定的案例，並可從國際經驗中汲取養分。國內方面，台泥水泥公司近年利用自有高溫窯爐處理一般廢棄物與污泥，將之熔融成穩定的爐石材料，再部分取代水泥熟料使用（此作法類似歐洲的協同處理，將廢棄物變燃料和原料）。另一例是塑膠產業與新創合作開發化學分解技術，將難回收的廢塑膠轉化為化學單體，再製成新塑膠產品，朝真正閉環循環邁進。這些本土案例顯示產業界已開始正視循環經濟帶來的新商機與責任。然而，相較於國外，我國企業的整體參與程度和創新規模仍顯不足，需要更多成功範例來引領風氣。

國際方面，歐洲、亞洲各國累積了豐富的循環經驗。例如德國透過立法實施生產者責任延伸（EPR），要求產品生產商回收處理其產品（如電子電器、包裝物）。荷蘭不僅有宏大的國家願景，也在地方層面展開創新，如阿姆斯特丹以「甜甜圈經濟學」為藍圖發展城市循環，推行建築資材重複使用、二手商品平台等，打造循環城市試範。日本的家電回收體系則是經典成功案例：消費者丟棄電冰箱、電視等四大類家電時需付費交由指定回收業者，業者拆解回收其中的金屬、塑膠並重新賣回製造商，用經濟誘因確保資源回收率。該制度讓日本大型家電的回收率達到70%以上，材料循環再利用率大幅提高。此外，日本許多城市廣設資源回收工廠作為環境教育觀光景點，讓民眾親眼見證垃圾變資源的過程，潛移默化提升社會接受度。再看北歐國家，如瑞典、丹麥除了全面的垃圾分類和高效焚化，也開始限制一次性產品並推廣產品即服務的新商業模式（如租借衣物、工具共享等），減少不必要的物品消費。這些成功案例無論在制度（法規與經濟手段）或技術（回收工藝創新）上，都為台灣提供了參考藍本。

橫向比較成功案例發現，主要的共同點是：政府的角色至關重要。國外案例大多有賴政府訂出明確目標與配套措施，如歐盟直接以法規要求特定塑膠包裝需含一定比例再生料、荷蘭政府帶頭進行循環採購、日本政府提供補貼鼓勵先進回收技術研發等。其次，產業界的投入和社會大眾的參與也是成功要件。當公共部門、企業、民間三方形成共識並各司其職時，循環經濟才能從理念落地為具體成效。
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要在法規限制與產業現實下突破困局，台灣需要一套平衡環境與經濟的策略組合，從制度、技術到社會認知全面發力。以下提出幾點政策建議：

1.加速立法與法規調適
儘快完備《資源循環促進法》等相關高位階法令，為循環經濟提供明確的法律基礎。透過法律明訂各部會協力義務，消除現行環保、經濟、農業法規之間的衝突。例如，可在法律中將特定廢棄物明確界定為可再生資源，授權主管機關訂定明確可行的再利用標準，避免標準過於嚴苛，以風險為口號來變相的限制資源再利用。同時，應建立彈性調適機制，隨科技進步適時修訂相關標準，讓新技術有空間展開試點，不再以「零風險」的嚴苛角度看待所有廢棄物，而是權衡環境風險與資源價值，制定風險可控前提下的開放清單。法規也應引入鼓勵措施，如對循環經濟績效卓著的企業給予稅賦減免或表揚，取代過去單靠處罰的手段來驅動行為改變。

2.強化跨部會平台與地方角色
建議由行政院層級領銜成立「循環經濟推動委員會」，包含環境部、經濟部、農業部、內政部、公共工程委員會等單位，共同協調政策。此平台定期盤點各領域循環經濟推進情形，協調預算分配與任務分工。例如，對於農業剩餘資源（如稻稈、畜禽糞肥）的資源化，可在委員會中協調環境單位放寬相關再利用規範、農業單位輔導農民妥善使用，以及經濟單位媒合循環產品商機。地方政府則是前線執行者，中央應授權並資源下放，鼓勵各縣市因地制宜創新循環模式。可考慮引入競賽或試驗區制度，例如選出幾個城市作為「零廢棄示範區」，在當地試行更進步的循環政策（如垃圾計量收費、建築廢棄物100%資源化等），成功後再擴大推廣。

3.提升再生產品市場競爭力
環保與產業要雙贏，關鍵在於讓再生資源「用得出去」，轉變為有價值且經濟的產品。政府可以透過市場導引來創造需求。首先，擴大綠色公採（綠色採購）範圍及比例，公共建設工程應優先採用再生材料，例如規定道路營建需使用一定比例再生骨料、水泥製品中添加爐石粉或底渣熔融料等。政府帶頭使用將提高業界信心，透過規模化的方式逐步降低再生料成本。其次，引入再生料配額制或保費補貼機制，要求特定高耗材產業（如塑膠包裝、紡織）逐年提高再生原料使用率，達不到者繳納基金補貼給循環利用企業，透過經濟手段讓原生料價格內化環境成本，縮小與再生料的價差。再次，協助建立二次物料交易平台。由政府或公協會建置全國性的循環物料資訊整合系統，公開各地可供再利用的廢棄物種類、數量與品質，媒合供需。同時引進第三方認證機制，為再生產品把關品質。當再生材料有穩定銷路且具有價格競爭力，企業才有誘因投入回收再制造，形成良性循環。

4.投資研發與產業轉型
循環經濟也是經濟轉型的契機。政府應設定技術研發重點，鎖定循環材料、資源化設備等領域投入研發經費與人才培育。可比照新能源產業成立專案計畫，鼓勵產學合作攻關，如開發高效能分類系統、低成本塑膠化學循環技術、工業副產品提純技術等。對具突破性的技術，提供從實驗到商業化的全流程支援，例如試點場地、示範補助、加速審查等，縮短創新落地時間。推動傳統廢棄物處理業升級為資源循環利用業，也是重要方向。協助現有清除處理業者轉型，引進新設備將營業項目從「處理廢棄物」升級為「生產再生料」。例如垃圾焚化廠未來可結合資源分選中心，除了燒不能用的，也把可用的有價資源物分選回收，而非單純作為燒垃圾工廠。在經濟部產業輔導下，培育循環經濟新創公司，特別是在電子、化工、農業廢棄物等領域，發展具出口潛力的循環技術與裝備，把循環經濟打造成下一個產業成長點。
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5.加強社會宣導與參與
最後，循環經濟的推行離不開全民參與與觀念轉變。政府和民間應攜手推動環境教育，深化大眾對循環經濟的認識。許多人將循環經濟等同於資源回收，其實減量、重複使用、產品服務化等同樣重要。未來可在教育體系中融入循環經濟課程，並透過媒體宣傳企業循環創新的成功故事，改變「再生次級、原生較好」的迷思。同時，鼓勵公民以各種形式參與，如社區修繕站、共享平台、零廢棄商店等，讓減廢循環的生活方式普及化。對於循環經濟相關設施（如資源回收廠、堆肥場）的鄰避抗拒，也需透過資訊公開和溝通機制來化解，確保這些環保設施能順利運行。不僅如此，還要提高企業的社會責任意識，引導廠商從源頭負起產品全生命週期的責任，積極設計更耐用、可循環的產品提供給市場。
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綜上所述，政策建議涵蓋法律、行政、經濟誘因、技術研發、教育等面向，唯有多管齊下，才能在保護環境與發展產業之間取得動態平衡。
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循環經濟對台灣而言，絕非僅止於一項環保政策口號，更是關乎資源治理與經濟轉型的關鍵戰略。隨著全球邁向淨零排放與永續發展，循環經濟已成各國提高競爭力的新途徑——它減輕對自然資源的壓力，並創造綠色成長和就業機會。對資源稀缺、島嶼環境脆弱的台灣來說，循環經濟提供了一條突破傳統「資源-廢棄物」困局的康莊大道。

在推動過程中，我們看到了政策法規與產業現實的拉扯，但也看到了政府組織改造、企業創新參與所帶來的轉機。未來只要各部門攜手合作，調整制度讓創新有施展空間，並贏得公眾的支持與信任，循環經濟的理想就有機會在台灣真正落地生根。從源頭減量、資源再生，到最終處置的妥善管理，每一環節的進步都將使台灣離「零廢棄、零污染、永續再生的循環家園」願景更近一步。循環經濟不是前進路上的阻礙，而是引領台灣邁向下一世代永續社會的轉機。我們正站在轉型的關鍵十字路口，唯有勇於改革、善用創新，方能抓住這個契機，為台灣開創環境與經濟雙贏的永續未來。
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